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目前小水電存在的問題和對它的看法與建議
行業廣角   2014-09-25

問題

目前我國小水電絕大部分做不到自發自供,也即無銷售市場,只能上網賣

電,尋求一個合理的上網電價。對他們而言,期盼的就是盡快打破壟斷,實施輸電與配售電分開,自己能和用戶直接見面,否則形不成市場與價格機制。此其一。

另外,全國 4萬多個小水電,絕大部分為民營,目前的“增效、擴容、改造”,未納入民營,未走改造與改制、改組以及全面加強管理(即“三改一加強”)的路子,是不妥的。

此外,面對點多面廣分散的的小水電,沒有“看得見的的手與看不見的手”共同給力、同時給力,是做不到大小電網并舉共存、和諧協調發展的。

看法與建議:

1. 大小電網并舉共存、和諧協調發展,是客觀規律

以國家電力(中央大型企業)為主形成的國家電網,和以農村水電(現時期即小水電)為主體的地方電力(地方小型、中型企業)為主形成的地方電網,一般稱為大小電網(或稱國網縣網、國網地網)。

從上世紀 70年代“大小電網并舉,各有側重,余缺調劑,共同發展”,到上世紀 80年代~ 90年代“大小電網并舉,兩種管電體系共存,互補互惠,共同發展”,到新世紀“堅持電力體制改革方向,打破壟斷,大小電網并舉共存,和諧協調發展”,這種協調規范兩者關系的目標和客觀存在的電力格局,是歷史形成的,是國情決定的,是改革開放的成果,是事物發展的客觀規律。

進入新世紀,大小電網關系是聯合電網與分布式供電的關系,是提供輸電通道與進行電能交換交易的關系,是輸電網與配電網的關系。是賦予農村水電(小水電)、地方電力平等的發展機會和國民待遇,讓電力普遍服務深入農村、惠及農村,推進農民增收、農業增效、農村發展,共享改革發展成果,共創和諧社會的關系。

然而電改 12年來,由于輸配一體的壟斷體制并未打破,強勢壟斷的大電網從上世紀90年代末全面推行“上劃代管”、“控股股改”、“賤價收購” 農村水電電網及其資產開始,直到現在,仍在不斷擴大和營造輸配一體的行業壟斷和“一省一公司”的區域壟斷。全國農村水電自供自管縣已由上世紀 90年代末的 800余個減少為目前的幾十個, 90%以上的自供自管縣失去了電網和供區市場,鄉村小水電能夠保留電網供區的,更是屈指可數。

建議:

①首先對“上劃代管”、“控股股改”、“賤價收購”的農村水電企業實行輸配分開改革試點,恢復為獨立的自發自供的配售電企業,余電上網,不足向發電企業直接購電,繳納輸電過網費,自主向用戶售電,更好地為農村、縣域、地方經濟社會發展服務。

②獨立的小水電企業要努力實行自發自供,按照 《分布式發電管理暫行辦法》 :“以自發自用為主,多余電量上網,電網調劑余缺。” “電網企業應保證分布式發電多余電量的優先上網和全額收購。”  采用雙向計量電量結算或凈電量結算的方式”,通過合同尋求合理電價。

也可通過股份制辦法進入配售電企業(或集團);還可自身共同組建發電集團公司,增強實力和話語權……。

2. “增效、擴容、改造”是持久任務,要同等對待民營小水電

“增效、擴容、改造”實質是更新改造。水能之所以是可再生能源,是因為其載體水電站(廠)通過更新改造(包括“換機換形換址”“不換名”……)可以永續利用。

我國水能資源理論蘊藏量為 6.944億千瓦,技術可開發量為 5.416億千瓦,經濟可開發量為 4.018億千瓦;我國小水電資源可開發量為 1.28億千瓦;均居世界首位。僅以2013年底全國已建成的小水電裝機 6800萬千瓦估算,相當于每年從中小河流中撈起了1.36億噸原煤,每年可減少二氧化碳排放 2.72億噸、減少二氧化硫排放 163萬噸、減少氮氧化物排放 72萬噸。每年創造超過 3萬億元的 GDP產值,可再生的清潔綠色能源送往廣大縣鎮農村,惠及大半個中國——中西部地區和東部山區。

“增效、擴容、改造”是持久任務,要同等對待民營小水電。這次(改革開放以來的首次)開展的小水電“增效、擴容、改造”未納入民營,相當于對他們施行了“非國民待遇”,是不妥的。

建議:

國家扶持民營小水電開展“增效、擴容、改造”,實施改造與改制、改組相結合,建立混合所有制,以民營為主體,國家扶持作為“優先股”發揮引導、協調作用,全面加強管理,轉換機制,提高素質,安全運營,優質服務,增強實力、活力和后勁。

3. “政府、市場”共同給力、同時給力,大力推進小水電改革發展

  在國家宏觀調控、協調規范和培育多法人主體有序競爭的電力市場下,大小電網相聯結,治水辦電相結合,中西部地區和東部山區的廣大縣鎮農村,小水電電源、電網建設相同步,電力建設、負荷發展相協調,發電、防洪、灌溉、供水、水保、環保相結合,農村水電及電氣化、代燃料建設,保護和改善了生態環境,解放和發展了農村社會生產力,為農村與縣域經濟社會的全面協調可持續發展,發揮了重大作用。

  然而大電網擴大營造壟斷,影響農村水電及電氣化發展。直到目前,一些農村水能資源豐富的貧困地區的鄉村小水電和附近的農民,始終未從“有水難以發電、發電難以自用、上網電價很低,發電收益減少、購電支付增加、農民負擔加重”的壟斷桎梏中解放出來。在電力壟斷體制的嚴重影響下,辦電只為上網賣電,壟斷營銷自有大網,致使一些地方的小水電與當地農民的利益脫節,與生態建設及環境保護脫節,農民用不起電,得不到實惠,留下了“不安定”隱患。

建議:

認真貫徹執行十八屆三中全會和 2011年中央 1號文件提出的“大力發展農村水電”的精神,大力推進小水電改革發展。加快政府職能轉變,加強和改善       機構、職能和能力建設,充分發揮組織、協調、監管、服務的作用,并通過協會、學會的紐帶,強化農村水電行業管理。“政府、市場”共同給力、同時給力,推進大小電網并舉共存、和諧協調發展,推進國家得生態、農民得實惠、企業得效益。

【附】

新中國成立以來農村水電管理機構及職能

   (一)水利電力機構變化

   1949 年 10 月,中央人民政府設立水利部管理水利;設立燃料工業部,管理全國煤炭、電力和石油工業。

   1955 年 7 月,第一屆全國人民代表大會第二次會議通過決議,撤銷燃料工業部,設立煤炭工業部、電力工業部和石油工業部。 1958 年 2 月,第一屆全國人民代表大會第五次會議通過調整國務院所屬組織機構的決定,將水利部和電力工業部合并組成為水利電力部。

   1979 年 2 月,經國務院批準撤銷水利電力部,分別成立電力工業部和水利部。1982 年 3 月國務院決定將水利部和電力工業部合并成立水利電力部。 1988 年 4 月,國務院決定撤銷水利電力部,保留水利部,新組建由電力、煤炭、石油、核電組成的能源部。 1993 年 3 月,第八屆全國人民代表大會第一次會議批準國務院機構改革方案,撤銷能源部,組建電力工業部,并經國務院批準,我國電力工業管理體制將實行重大改革,將電力工業部改組為不具有政府職能的經濟實體,原政府職能移交國務院電力管理部門。1997 年國家電力公司正式掛牌成立,在政府序列中,仍保留電力工業部。 1998 年九屆人大會議通過決議撤銷電力工業部,將電力工業的政府職能劃歸國家經貿委,國家經貿委撤銷后劃歸國家發改委,直到 2008 年 7 月,國務院電力管理部門明確為國家發改委國家能源局。

  新中國成立以來特別是改革開放以來,國家電力管理部門之所以多次變化,一在如何正確處理水利和電力的關系;二在如何從根本上打破政企不分的高度壟斷的電力管理體制。就水利和電力而言,兩者關系密切,中央水利、電力兩部兩合兩分,根源都在水電。水電是水利和電力的結合部,既是電力工業的重要組成部分,又是水利事業不可分割的重要內容,關系到農業、水利、能源三個戰略重點。總結歷史經驗教訓,從有利于水資源(含水能資源)統一管理和江河綜合開發治理,有利于防訊抗旱統一調度、除害興利緊密結合,可以相信,水電與水利的關系可以得到正確、妥善的處理。就現階段而言,作為政府水行政主管部門的水利部,經國務院  三定  方案授權、黨中央、國務院文件要求和國家法律法規規定,監督管理綜合利用水電站、農村水電站及其配套電網和農村水電電氣化等的職能,始終沒有變。

   (二)部內設農村水電機構變化

   1949 年 10 月,中央人民政府設立水利部, 1952 年水利部設農田水利局管理農村水利水電, 1954 年局下專設小水電科。

   1956 年水利部農田水利局設立農村電氣化處;

   1958 年 2 月水利部與電力工業部合并組成水利電力部, 1963 年水利電力部設立農村電氣化局;

   1970 年文化大革命期間水利電力部建立軍管會辦事機構,設立電力組;

   1978 年文化大革命后水利電力部設立農電司;

   1979 年水利電力部分設為水利、電力工業部后,水利部農田水利局設水電處;

   1982 年水利部與電力工業部再次合并組成水利電力部后,設立農電司;

   1988 年水利電力部再次分設為水利、能源部后,水利部設立農村水電司;

   1994 年水利部設立水電及農村電氣化司;

   1999 年至今水利部設立農村水電及電氣化發展局。

  (三)主要職能

   1949 年 10 月新中國成立后的水利部,是統一負責防洪、灌溉、排水、航道、開發水力等工作的國家水利行政管理機關。

   1963 年,水利電力部農村電氣化局的三定職責 : 編制各省(自治區、直轄市)農村輸、變電和小型水電站、火電站的基本建設計劃,平衡年度基本建設投資和設備,監督檢查基本建設計劃的執行情況;會同有關單位編審農村電氣化發展規劃;組織研究和交流各省(自治區、直轄市)關于農村電氣化的組織管理、電價政策、經濟核算、減少損失、降低成本等方面的經驗和辦法;組織農村供、用電職工的培訓和農村安全用電的宣傳教育工作,結合農業技術改革,組織調查研究有關農村用電方式、綜合經濟效果和中國農村電氣化的發展方向、實現的步驟等問題。

   1970 年,水利電力部電力組,負責全國水電站、火電站設計審查和施工調度及全國發電、送電、變電、配電、用電等項工作。

   1982 年,水利電力部農電司的三定職責:研究制定電力工作的方針、政策、法規、措施,并檢查執行情況。編制全國電力長遠規劃和年度計劃,經國家批準后,負責組織實施。掌握全國小水電的建設和管理情況,總結交流經驗。負責電力生產和城市、農村供電管理工作,并對電價提出意見。研究擬定計劃用電、節約用電工作的長遠規劃和年度計劃,歸口管理節電工作。負責電力建設的管理工作、組織前期工作和設計審批。

   1988 年國務院批準的水利部 " 三定 " 方案明確規定以防洪、灌溉、供水為主等綜合利用的大中型水電站、農村水電站及其相應的地方電網,由水利部歸口開發和管理。水利部內設農村水電司負責實施。

   1994 年 1 月 1 日 國務院辦公廳印發《水利部職能配置、內設機構和人員編制方案》規定:  水電及農村電氣化司主管水利系統開發建設的水電,對農村小水電站及小電網進行歸口管理;組織實施全國第二批 200 個農村水電電氣化縣建設。 ”

   1998 年國務院辦公廳印發《水利部職能配置、內設機構和人員編制方案》規定:水利部  指導水利行業的水電工作;指導和組織協調農村水電及電氣化工作;承辦國務院交辦的其他事項  。 1999 年 6 月經國務院領導批準,中央機構編制委員會辦公室以中編辦字〔 1999 〕 73 號文件批復水利部成立農村水電及電氣化發展局。 6 月 30 日 水利部以水人教〔 1999 〕 349 號文件通知各地,明確農村水電及電氣化發展局行使以下職能:①指導水利行業的水電管理;②組織協調農村水電及電氣化工作;③組織實施水利行業農電體制改革、農網建設改造和城鄉同網同價等工作;④承辦水利部交辦的其他事項。

   2005 年,水利部落實《可再生能源法》,重新制定了農村水電及電氣化發展局的 "三定 " 職責,新增了水能資源管理職能,充實了農村水電建設管理職能。 
   2008 年 7 月國務院批準水利部  三定  方案,關于農村水電及電氣化發展局的職能,即按規定:①開展水能資源調查工作;②指導農村水能資源開發工作;③指導水電農村電氣化和小水電代燃料工作。

  目前水利部明確農村水電及電氣化發展局行使的職能有:①負責全國水能資源開發利用管理工作和農村水電及其供電營業區行業管理,研究擬定相關政策、法規和技術標準、規程規范并監督實施。②承擔水能資源調查評價、信息系統建設和全國農村水電及電氣化( 含水利系統綜合利用樞紐電站 ) 統計工作。③組織編制河流水能資源開發利用規劃并監督實施;負責擬訂全國農村水電發展戰略、中長期發展規劃并組織實施。④擬定水能資源開發利用管理辦法和開發利用權管理辦法并組織實施;組織擬定農村水電建設管理辦法。⑤負責審核中央補助投資的小水電項目;參與大中型水資源開發利用項目的核準和審批;指導地方小水電項目審查、審批和驗收工作。⑥組織擬定并實施小水電設備市場準入制度和小水電及供電營業區安全文明生產監督管理辦法;承擔小水電設計市場、設備市場、建設市場和電力產品市場監督管理;指導小水電站科學合理運用。⑦指導全國小水電電網建設管理和改革;組織實施小水電自發自供區 " 兩改一同價 " 工作;指導農村水電體制改革;指導小水電行業技術進步和技術培訓。⑧負責組織實施水電農村電氣化、小水電代燃料生態保護工程、有水無電地區光明工程的建設和管理。⑨組織開展水能資源和農村水電及電氣化的對外合作與交流,指導國際小水電中心的相關工作。⑩承辦部領導交辦的其他事項。

   (四)職能行使

  水行政主管部門農村水電管理機構在職能行使上,主要包括:①水能資源管理;②發展規劃;③法規政策;④技術標準;⑤行業管理與技術進步;⑥安全監管;⑦惠農工程;⑧對外交流。

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